我国地方融资平台存在的问题及其治理对策
范——政
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引 言
在目前财政金融体制尚不完善的情况下，地方政府在不该涉足的竞争性领域要坚决退出，一定程度上利用市场化机制发展社会事业;地方政府要引入“经营财政”的思想，积极探索新的途径以实现财政闲置资金的高效运行;进一步开放投资、融资领域，鼓励市场的资本创新和管理创新，争取全社会资金参与基础设施事业，走一条“政府主导、市场参与、全社会联动”的适应市场经济需求的地方政府融资道路。
一、我国地方融资平台的现状
1.1我国地方融资平台简介
地方的一个主要融资渠道就是向商业银行贷款，但这一点正是引起商业银行呆坏帐比例上升的重要原因。地方政府把商业银行包括四大国有银行、城市和农村信用社等金融机构作为主要融资渠道，通过行政指令或其他担保方式向银行融资。而银行由于政府信用有保障，不怕政府破产，其贷款大部分是贷给了政府，对民营企业却存在”惜贷”心理。但是，政府有些项目也不一定能够实现经济效益，特别是大型基础设施在投入前十几年是少有回报的，而造成资金的回收期很长。而国有企业由于其自身经济效益不高，通过政府担保而从商业银行的贷款往往形成了呆坏帐。随着四大国有商业银行逐步向商业银行运行机制转轨以及对呆坏账的清算，金融机构也开始注重向政府放贷的风险管理。政府对银行的资金运作已不能再强加干预，因此向商业银行贷款这一条融资渠道也难以满足政府的资金需要。
1.2我国地方融资平台管理现状
1.2.1商业银行贷款成本提高，难度加大
地方政府的一个主要融资渠道就是向商业银行贷款，但这一点正是引起商业银行呆坏帐比例上升的重要原因。地方政府把商业银行包括四大国有银行、城市和农村信用社等金融机构作为主要融资渠道，通过行政指令或其他担保方式向银行融资。而银行由于政府信用有保障，不怕政府破产，其贷款大部分是贷给了政府，对民营企业却存在”惜贷”心理。但是，政府有些项目也不一定能够实现经济效益，特别是大型基础设施在投入前十几年是少有回报的，而造成资金的回收期很长。而国有企业由于其自身经济效益不高，通过政府担保而从商业银行的贷款往往形成了呆坏帐。随着四大国有商业银行逐步向商业银行运行机制转轨以及对呆坏账的清算，金融机构也开始注重向政府放贷的风险管理。政府对银行的资金运作已不能再强加干预，因此向商业银行贷款这一条融资渠道也难以满足政府的资金需要。
1.2.2从土地批租中获得的收益相对减少
土地批租收益是城市基础设施的主要融资渠道之一。一般来讲，政府通过贷款或其他方式筹集资金，用于待开发区域内土地平整、道路等基础设施建设，从而促使待开发区域内土地升值，土地使用权出让所获收益用于补偿基础设施投资的支出，盈余部分可以投入新地块的开发和利用。只有政府的土地使用权出让价格高于开发成本，才能实现上述过程的良性循环和投资资金的周转使用，政府才不会陷入债务困境之中。但实际情况是各地政府在土地资源开发和利用上各自为政和竞相杀价，竞相贱卖，使土地资产收益严重流失，其中又以开发区间的竞争行为最为严重，危害最大。各区为吸引外商在本区的经济开发区中投资，不惜大幅度降低土地使用权出让价格，外商则以此为机会有意压低价格，从中得利。这种多个土地供给者面对有限需求者的市场环境使宝贵的土地资源发挥不出最大效益。很多地方政府所办的开发区，开发一平方米土地的成本比出让土地获得的出让金还要大，开发土地越多，政府赔得越多。另外，各开发区都设有各类指挥部，开发区指挥部和管委会在土地管理上也拥有独立的权力，土地收益中的绝大多数被这些单位留用。目前土地批租过程中的暗箱操作、不透明现象十分严重，根本没有形成严格、规范的土地使用权拍卖制度。所有上述问题都造成了城市土地收益的巨大流失，随着国家对开发区的清理整顿和对土地部门的垂直管理，地方政府的大量的无序开发，地方政府所拥有的土地资源越来越少，土地批租获得的收益必将越来越少
1.2.3产权重组等获得资金的能力有弱化趋势
地方政府有一部分大型国有企业在实施股份制改造的过程中也面临着资金匾乏的问题。随着股票市场二十多年的发展，股民己成较为理性的投资者，对上市公司中普遍存在的“圈钱”现象有所警惕，股票市场融资功能已大大下降。股市的改革要与其他经济体制特别是金融体制改革配套，地方政府通过资本市场融资的渠道已不通畅。
1.2.4引进外资优惠政策和措施逐步减少
地方政府通过税收优惠等方式吸引外资以解决城市基础设施建设的不足，这种方式使国家大量的税收流失，造成内资企业和外资企业的不同待遇以及当地政府对外资的依赖。国家在这方面也在逐渐加强监管，对各地擅自出台的不符合中央精神的地方优惠政策进行清理，地方政府引进外资优惠政策和措施越来越少。外资选择的都是回报率很高的优质工程，其他一些回报率低甚至没有经济效益的基础设施同样得不到资金支持。
1.2.5强制集资受到民众舆论压力
一些地方政府靠对使用者强行征收过高的税费来对基础设施融资，如一些地方的高速公路以“借款修路、收费还贷”的名义收取过高、时期过久的过路费用，这种强行集资的方式往往是地方政府行政作为，没有经过当地人民代表大会和全体市民的投票表决，因此造成了社会舆论的不满，容易引起各种社会问题，这也是法律所不允许的。以前地方政府为了发展当地经济，不惜高息举债，大上项目，全国经济出现空前的繁荣，一度经济过热，通货膨胀日益显现，中央政府审时度势，提高准备金率、紧缩银根等一系列的宏观经济措施随，实现经济的软着陆。地方由于缺乏后续资金的支持，项目被迫停止，半拉子工程挤占了大部分资金，农民失去土地，土地补偿金不到位，无法就业等，随着问题暴露的越来越严重，国家以干扰金融秩序为由，对集资定性为非法，进行经济秩序整顿。
二、我国地方融资平台存在的问题
2.1对融资的认识模糊、观念落后
由于受传统的计划经济思想束缚，许多地方把融资看做为缓解财政困难采取的应急性措施，并没有把融资作为整个改革密不可分的重要组成部分。因此，在工作实践中忽略了融资体制的改革和完善，反过来，落后的体制建设和理论建设制约着融资的进一步发展和完善。
2.2我国地方滥用举债权盲目扩大债务融资
国际上确立了几条公认的债务警戒线。一是债务余额占当年GDP的比重为60%，发展中国家一般不超过30%;二是赤字占当年GDP的比重为3%;三是国债依存度，即年度债务收入占财政支出和债务还本利息之和不能超过一定的比例。借债与个人、企业一样，借债规模和财政赤字必须控制在国民经济承受范围之内，否则就会产生债务危机。我国地方在现存的财政体制下有多发债、多支出的天然冲动。
2.3过度依赖国外借款和银行债务融资，融资风险加大
据有关部门对大连、烟台、南京、宜昌等地方融资的联合调查显示，目前主要是采取间接融资方式，向外国政府、国际金融机构借款。各地外债规模普遍过大，有些地方债务90%以上是外债，对内融资规模小且手段单一。外债是主权债，具有很强的偿还刚性。这种双重风险的融资格局，使地方既要承担项目单位偿还能力的风险，又要承担国家风险和外汇风险，融资成本相当大。一旦还款发生困难，地方就得动用财力垫付，给国民经济正常运行留下了隐患。
2.4我国地方信用缺失严重
我国地方信用缺失严重主要表现在以下几方面:一是地方保护主义严重，维护市场经济秩序有失公正。有些地方还错误地认为制假贩假是本地企业实现原始积累的唯一途径和振兴当地经济的重要手段，其默许制假贩假等违法违规活动，这些不规范的行为使国家为整顿和规范市场经济秩序所制定的一系列法律规范文件束之高阁。二是政策朝令夕改，工作缺乏稳定性和连续性。三是政务缺乏公开性，透明度不够。资讯不公开，行为不透明言不一定行、行不一定果，即重承诺轻兑现，而且权力运作机制问题――权力运行的不公开性助长了营私舞弊、暗箱操作等现象的发生，严重挫伤了人民对地方的信任，导致这些地方政府的形象和公信力大大降低。
三、我国地方融资平台优化对策
3.1转变政府融资观念，实现经营城市、经营财政
我国已确立了建立社会主义市场经济的目标，因此财政的职能也应相应转换。在计划经济体制下，各级财政部门只是按照政府的计划和指令对国家的财政资源进行分配，财政并没有积极介入经济生活，没有对经济生活进行积极的宏观调控。在市场经济条件下，财政部应充分发挥以下作用:第一，按照建设小政府大社会的要求，逐步缩小财政对行政事业单位的供给范围，压缩政府开支;第二，在财力相对富足时运用闲置资产，保证国有资产最有效的利用;第三，在财力相对紧张时运用各种手段进行筹资和融资，缓解财政资金不足的压力;第四，对各项财政支出进行事前调查和事后跟踪，确保财政支出的高效率;第五，定期检验本级财政的财政风险，避免发生财政危机。
3.2高服务质量，改善融资环境
1.注重法制建设，为投融资活动创造必备的法制环境。应及时整理归纳国家新颁布的政策法规，力争用好、用活、用足现有政策;各部门要对地方性的法规不断进行清理，对不利于地区发展和对外开放、只注重部门利益和行业保护的不合理或过时政策坚决予以纠正或废除;在现有法制框架下，根据发展实际创造性地提出完善地方性法规的意见思路，创造良好的法制环境;用法制手段实现政策的连续性、持久性，以确保经济健康快速发展。此外，还应通过各种形式注重培育、维护、提高社会信用和政府信誉，以切实保障投资者合法权益。
2.完善各项优惠政策，为投融资活动提供良好的政策环境。出台鼓励外商投资优惠政策和引进资金奖励规定，简化不合理的行政审批。规定操作办法要具体，应尽快制定相应的实施细则，以便于执行。同时，在制定优惠政策时要注意不要把优惠政策的刺激作用绝对化，特别是要防止地区、行业无原则地承诺优惠。落实依法行政，提高政府工作效率。建立有关规范公务员、执法人员行政、执法行为的法规或条例，如公务员和执法人员的行政、执法标准条例、监督条例、相关责任条例等，改善行政机关、事业单位的工作作风。
3.建立全面、科学的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制。上级政府对下级的政绩考核和升迁激励决定着地方政府的行为取向，应本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作、短期目标和长远发展相结合的原则，制定全面、科学的地方政府政绩考核指标和考核办法及激励措施，并尽可能地形成规范化的政府官员政绩考核和升迁制度。
3.3构建全方位、多层次、宽领域的地方融资体系
目前，我国基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场，而眼下无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在相当大的困难。商业银行对市政项目提供贷款也有诸多局限性，其资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设与使用周期长、微利经营、现金回流慢等特点，从而限制了一般商业性资金的投入。政策性银行的资金来源也有限，且贷款对象侧重于全国性基础设施项目。资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，并且我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金，但国内资本市场还远未有效地利用起来。因此，改变我国基础设施落后、投入不足的现状必须转变思路，按市场经济的要求逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制。
3.4规范地方融资行为
转变地方职能，完成角色的转换。明确融资主要投资于非竞争性投资领域，即所谓的公益性投资项目。这类项目包括防灾、公共教育设备和非收费制的基础设备投资项目等，因为这类项目所具有的低经济效益性和高社会效益性，社会投资肯定无法满足这种需要，作为弥补此类“市场失灵”的重要机构，必须保证充足的资金供应，按时保质地完成政府投资任务。
对有收费机制、收益稳定的，而以前主要由政府设施的项目应完全交给社会投资者投资。从本质上看，它们属于竞争性投资项目，包括收费交通基础建设、住宅安居系统、电力建设和其他项目。（东方铜牛网）政府在此类投资项目中所起的作用主要是监督，其他的职能如建设、管理、收入等应全部转交给市场，才有利于保证项目的可持续发展。
对一些有收费机制但短时期效益难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过适当的补贴政策，使之能从建设一开始就成为较高收益的项目，再通过后期稳定的收益实现项目的收支平衡，从而收回以前的补贴，并可以鼓励社会资金规范、有序地投入。当然，还需要地方提供如价格政策等优惠政策，加大项目法人的经营自主权，保证此类项目后期的连续收益。
合理、明确地以法律规范的形式界定各级地方间的事权范围。
结 论
目前我国地方融资平台的债务规模大，限期结构不合理，风险高度集中于银行，投资行为盲目已经成为英雄中国经济发展和金融系统安全运转的一个重要因素。因此必须通过完善法律体系，强化银行信贷管理和资本约束机制，拓宽融资渠道，玩三融资平台的法人治理结构等措施，通过风险化解手段，规范地方融资平台的运作，使其在经济建设中发挥更为积极的作用。